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Il “Regionalismo Differenziato”

[1] Nella persona del Sottosegretario di Stato agli affari regionali, Gianclaudio Bressa

[2] Cfr. Frosini Tommaso Edoardo, La differenziazione regionale nel regionalismo differenziato, Il nuovo Titolo V,     Dibattiti, Rivista AIC.

[3] La riforma del Titolo V della Costituzione è avvenuta a seguito della l. cost. 22 novembre 1999 n. 1 sulla forma di governo delle regioni ordinarie, della l. cost. 31 gennaio 2001 n.2 sull’elezione diretta dei Presidenti delle regioni a Statuto speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano; successivamente la l. cost.18 ottobre 2001 n. 3 è intervenuta sulla rimanente parte del titolo V. La riforma del 2001 – approvata dalla sola maggioranza di centro-sinistra poco prima dello scadere della legislatura (nonostante l’impianto fosse stato condiviso anche dal centro-destra in sede di Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, con il parere ampiamente favorevole dei Presidenti delle Regioni) – fu sottoposta a referendum confermativo, svoltosi il 7 ottobre 2001, quindi dopo le elezioni politiche, e registrò il favore del 34,1% dei votanti, consentendo l’entrata in vigore il 18 ottobre 2001 della legge costituzionale n. 3 (L. cost. 23 gennaio 2001 n. 1, adeguando  gli artt. 56 e 57 Cost. per consentire la partecipazione al voto degli italiani residenti all’estero).

[4] Ai sensi dell’articolo 121 Cost. “Il Presidente della Giunta rappresenta la Regione; dirige la politica della Giunta e ne è responsabile; promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali”. Inoltre ai sensi dell’articolo 126 della Cost., la decadenza del Presidente della Giunta comporta lo scioglimento del Consiglio regionale e le simultanee dimissioni dei consiglieri.

[5] Introdotto dal premio Nobel James M. Buchanan, nel suo saggio Federalism and fiscal equity, il residuo fiscale è la differenza tra tutte le entrate (fiscali e di altra natura come alienazione di beni patrimoniali pubblici e riscossione di crediti) che le Pubbliche Amministrazioni (sia statali che locali) prelevano da un determinato territorio e le risorse che in quel territorio vengono spese. Nel caso delle regioni il residuo fiscale è calcolato come differenza tra le tasse pagate (al netto di entrate regionali anche non fiscali a seconda di come viene calcolato) e la spesa pubblica complessiva ricevuta, ad esempio sotto forma di trasferimenti o in generali di servizi pubblici. Nel 2015 la CGIA di Mestre ha quantificato di oltre 100 miliardi di euro il residuo fiscale delle regioni del Nord Italia, di cui 53,9 per la sola Lombardia, 18,2 il Veneto, 17,8 per l’Emilia Romagna e 10,5 per il Piemonte. Anche la Toscana, sempre secondo lo studio della CGIA di Mestre, presenta un consistente residuo fiscale pari a 8,3 miliardi di euro.

[6] Si veda la dichiarazione, riportata dal periodico telematico Regioni.it in data 20/02/2019, del Presidente della Giunta della Regione Molise: “con il regionalismo differenziato – spiega Toma – rischiamo una secessione ante litteram e questo non lo vogliamo”. “Quindi il Consiglio regionale del Molise, con un solo voto contrario, ha approvato una mozione sulle pesanti conseguenze che l’effettivo avvio del regionalismo differenziato potrebbero comportare in particolare per le Regioni del Sud. L’atto di indirizzo impegna il presidente della Giunta regionale, Donato Toma, a rivolgersi al Presidente del Consiglio, al Consiglio dei Ministri e alla Conferenza delle Regioni per far sì che il Governo porti avanti un accordo tra le Regioni in cui vi sia almeno: la fissazione e la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale e la previsione che il trasferimento di risorse sulle materie assegnate alle Regioni sia ancorato esclusivamente a oggettivi fabbisogni territoriali, escludendo ogni riferimento ad indicatori di ricchezza. L’atto prevede inoltre principi di coesione e solidarietà fra le Regioni con la salvaguardia dei trasferimenti finanziari a fini perequativi.”.

[7] Il 26 settembre 1946 la Seconda Sottocommissione approvò l’o.d.g. Leone (DC) sulla “parità delle attribuzioni” tra le due Camere.  La Seconda Sottocommissione, costituente una delle tre sottocommissioni della “Commissione dei 75”, era composta da 38 membri e presieduta dall’on. Terracini; iniziò i suoi lavori il 26 luglio 1946. Il tema del bicameralismo fu trattato dalla Sottocommissione nelle sedute che vanno dal 3 settembre 1946 al 4 gennaio 1947 e poi fu ripreso in sede di adunanza plenaria.

[8] Cfr Mortati C., Mozione sulla riforma costituzionale dello Stato, “Politica d’Oggi”, 1946, pag. 13 e ss. In tal senso, Costantino Mortati nella sua relazione sul potere legislativo individuava le tre esigenze giustificative della struttura bicefala del Parlamento, sintetizzandole nella necessità di moderare e controllare l’operato della Camera dei Deputati (il Senato quale “camera di riflessione”), di integrare la rappresentanza “politica” con la rappresentanza “economica e culturale” e di selezionare i più capaci e competenti.

[9] Cfr., De Siervo U., Sturzo e la realizzazione delle Regioni, in “Il politico”, 1989, pag. 56 e ss. Secondo Luigi Sturzo, uno dei “padri” delle teorie regionalistiche, andavano fissati nelle disposizioni costituzionali chiari seppur inediti collegamenti tra le libertà territoriali e sociali e l’autorità unitaria dello Stato sia in ordine alle nuove esigenze di partecipazione democratica, sia in ordine all’assunzione di potestà legislative specifiche (territoriali e nazionali) da parte delle Regioni.

Cfr. Einaudi L., La sovranità è indivisibile?, in “Risorgimento liberale”, 22 giugno 1945. Anche Luigi Einaudi (PLI) al “mito dello Stato sovrano” oppose “l’esigenza delle molteplici sovranità” per far rivivere l’unità nazionale “nella libera consapevole diversità delle vicinanze, dei comuni, dei distretti, delle regioni”. G. Ambrosini (DC) auspicava l’attribuzione della potestà legislativa in capo alle regioni, insistendo nel ritenere che “in democrazia una Camera dei partiti non basta” e sostenendo che senza differenziare la struttura e la composizione delle due Camere i partiti avrebbero assorbito o annullato i legittimi interessi dei territori regionali.

Cfr. Cheli E., La sovranità, la funzione di governo, l’indirizzo politico, in Amato G., Barbera A. (a cura di), Manuale di diritto pubblico, Il Mulino, Bologna, 1984, pag. 297 e ss. Costantino Mortati (DC), sensibile alle istanze del corporativismo cattolico, considerava la regione quale “centro unitario di interessi organizzati”, legittimato ad agire sia a livello locale che in Parlamento nell’ottica di un’integrazione tra rappresentanze politiche e territoriali. Emilio Lussu (gruppo autonomistico) proponeva addirittura la creazione di un “Senato delle Regioni” per valorizzare la connotazione regionale dell’ordinamento italiano. L’opposizione a tali indirizzi radicali in materia regionale fu forte ed emerse da ogni parte degli schieramenti politici: Benedetto Croce (PLI) parlò di una tendenza al “vertiginoso sconvolgimento del nostro ordinamento”; Togliatti paventò il rischio di una deriva verso la creazione di tanti piccoli staterelli che avrebbero lottato l’uno con l’altro.

[10] Modello consacrato dall’articolo 5 Cost. che recita “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali”.

[11] Cfr. Atti dell’Assemblea costituente, op. cit., Camera dei deputati, Roma, 1946.

[12] Viceversa, a livello dottrinale, la prospettiva di trasformazione del Senato in una “Camera delle Regioni” è presente: sul punto, per tutti, si veda Occhiocupo N., La “camera delle regioni”, Milano, Giuffrè, 1975, p. 27.

[13] La prima Commissione bicamerale, insediatasi il 30 novembre del 1983 e presieduta dall’on. Aldo Bozzi (Pli), era composta da venti senatori e venti deputati, con il compito di “formulare proposte di riforme costituzionali e legislative, nel rispetto delle competenze istituzionali delle due Camere, senza interferire nella loro attività legislativa su oggetti maturi ed urgenti, quali la riforma delle autonomie locali, l’ordinamento della presidenza del Consiglio, la nuova procedura dei procedimenti di accusa”. La relazione conclusiva fu approvata solo dai componenti della Commissione appartenenti alla Dc, al Psi, al Pr e al Pli, con astensione dei gruppi comunista e socialdemocratico e con voto contrario dei gruppi Msi-Dn, Sinistra indipendente, Democrazia proletaria e Union Valdotaine.

[14] Interessante a tale proposito la relazione della Commissione nella quale si legge: «Va rilevato che alla situazione di “separatezza” lamentata dalle regioni rispetto agli organi centrali dello Stato si va gradualmente ponendo rimedio: e se la già avviata Conferenza Stato-Regioni dovrà provvedere alla relazione regioniGoverno, secondo moduli flessibili che non sembra opportuno irrigidire in Costituzione, sulla relazione regioni-Parlamento potrà positivamente influire, e in modo rilevante, la nuova funzione qui proposta per la Commissione parlamentare per le questioni regionali […] che, soprattutto nella composizione integrata da diretti rappresentanti delle regioni, costituirà un’altra fondamentale struttura di raccordo tra le regioni e gli organi centrali dello Stato, con particolare riferimento all’attività legislativa»: Camera dei deputati, Senato della Repubblica, IX legislatura, Relazione della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, doc. XVI-bis, n. 3, p. 61.

[15] La terza e ultima Commissione bicamerale (costituita da quattro Comitati, rispettivamente competenti in materia di Forma di Stato, Forma di governo, Parlamento e fonti normative, Sistema delle garanzie), presieduta dall’allora segretario del Pds Massimo D’Alema,  composta da trentacinque deputati e trentacinque senatori, generò una vera e propria riscrittura pressoché integrale della seconda parte della Costituzione, nell’ottica dell’affermazione di una forma di governo tendenzialmente semi-presidenziale e del rafforzamento del carattere regionale dell’ordinamento, attraverso una ripartizione della potestà legislativa tra Stato e Regioni fondata sull’individuazione delle materie di competenza statale e l’attribuzione delle residue alle Regioni. Il Senato avrebbe mantenuto il carattere di diretta investitura popolare e continuava ad essere eletto su base regionale (con l’assegnazione tuttavia a ciascuna regione di un numero fisso di senatori indipendentemente dalla relativa popolazione), ma veniva svincolato dal rapporto di fiducia con il Governo per assumere, alla luce del nuovo sistema elettorale maggioritario, il ruolo prevalente di “camera delle garanzie di interessi e valori permanenti”.

[16] Unità nazionale e prospettiva federale nelle ipotesi di riforma del bicameralismo italiano, in Scritti in onore di Lorenza Carlassare : il diritto costituzionale come regola e limite al potere., Napoli, Jovene, 2009. – Vol. 2, Dell’organizzazione costituzionale, p. 527-538.

[17] Su questo punto si veda Bonfiglio S., Il Senato in Italia. Riforma del bicameralismo e modelli di rappresentanza, Laterza ed., Roma-Bari, 2006.

[18] Si veda Cfr. Zagrebelsky G., Contro la dittatura del presidente. Perché è necessario un discorso sui fini, Roma-Bari, 2014, p.12.

[19]   Cfr. in questo senso Ciolli I., Nuovi e vecchi profili della rappresentanza territoriale. Il futuro del Senato italiano, in Diritto pubblico, n. 3/2007, pp. 912 e 913 dove osserva come la rappresentanza territoriale della seconda Camera “potrebbe contribuire alla ricostruzione dell’identità degli elettori e degli eletti partendo dalla loro collocazione territoriale e geografica” in quanto “la crisi della rappresentanza politica porta paradossalmente ad una nuova e crescente domanda di rappresentanza e di partecipazione. Perciò riconoscere una naturale necessità di rappresentare anche il territorio nel quale si vive può contribuire a soddisfare questa esigenza”.

[20] Cfr. l’audizione di S. Niccolai in Prima Commissione Affari Costituzionali del Senato, seduta

del 28 luglio 2015.

[21] Cfr. Marcelli F. (a cura di), Le camere alte. Aspetti del bicameralismo nei paesi

dell’Unione europea e negli Stati Uniti d’America, in Quaderni di documentazione, Servizio studi del

Senato della Repubblica, Roma, 1997, pag. 17 e ss.

[22] Cfr. Bilancia P., Stato unitario, accentrato, decentrato, federale: dalle diverse origini storiche alla

confluenza dei modelli, in Scritti in memoria di L. Paladin, Jovene, Napoli, 2004, pag. 270 e ss.

[23] Cfr. Maresca A., La rappresentanza degli interessi e la seconda camera in Irlanda, in www.forumcostituzionale.it, 2007. Il Parlamento irlandese è composto da due camere: la Camera dei deputati (Dail Eireann) e il Senato (Seanad Eireann). La Camera è composta da 166 membri eletti in 41 circoscrizioni elettorali con una forma di sistema proporzionale basata sul voto singolo trasferibile (possibilità per l’elettorale di indicare più preferenze, numerandole, all’interno della lista votata). Il Senato ha una composizione mista che risente di una triplice ispirazione, considerato che annovera sia senatori di nomina governativa, sia senatori eletti in rappresentanza di categorie socio-professionali, sia infine senatori eletti tra coloro che sono in possesso di una ben precisa laurea. In particolare, il Senato irlandese è comprende 60 membri, 11 dei quali nominati direttamente dal Primo ministro, 6 eletti dalle Università (cioè dai diplomati al Collegio di Trinity a Dublino a tradizione protestante e dell’Università Nazionale d’Irlanda a tradizione agricoltura e pesca; lavoro; industria e commercio; amministrazione pubblica e servizi sociali) ove vengono stilate apposite liste di candidati meritevoli, proposti dai membri del Parlamento o indicati dalle organizzazioni e associazioni sociali, professionali, sindacali e culturali. Il sistema elettorale al Senato è unico plurinominale ad un turno, secondo il sistema del voto unico trasferibile: i seggi vengono distribuiti in maniera proporzionale, destinando – secondo il dettato costituzionale – i voti non utilizzati per l’elezione del candidato agli altri nell’ordine di preferenza indicato dall’elettore. Il bicameralismo irlandese è quindi imperfetto quanto a composizione, contemplando una camera sostanzialmente corporativa, ma è altresì asimmetrico nelle funzioni, spettando alla sola camera bassa – oltre che il rapporto di fiducia con il Governo – il potere di deliberare il testo definitivo di una legge, seppur contro gli emendamenti approvati dal Senato.

[24] Cfr. Palermo F., Il Bundesrat in Germania e Austria, in Bonfiglio S. (a cura di), Composizione e

funzioni delle seconde camere. Un’analisi comparativa, Cedam, 2008, pag.85 e ss. Il Bundesrat austriaco è composto da 64 membri, eletti con metodo proporzionale dai parlamenti dei Laender sulla base di liste di partito per un periodo di 5 o 6 anni. Ad ognuno dei 9 Laender è attribuito un numero di seggi variabile da 3 a 12 in proporzione alla popolazione. I Presidenti dei Laender possono partecipare alle sedute del Bundesrat e hanno diritto di essere ascoltati. Sul piano politico la camera alta austriaca è del tutto estromessa dal circuito fiduciario, ma anche sul piano delle competenze, pur godendo di poteri formali piuttosto ampi, risulta in sostanza piuttosto debole. Complessivamente, il Bundesrat è titolare dell’iniziativa legislativa e del potere di veto sospensivo sulle leggi approvate dalla camera bassa; inoltre, può esercitare un veto assoluto sulle modifiche della Costituzione (è necessario il suo consenso espresso a maggioranza dei 2/3 su ogni revisione costituzionale) e può promuovere l’indizione del referendum sulle stesse modifiche (non può invece promuovere il referendum per i progetti di legge ordinaria); infine, 1/3 dei suoi membri può impugnare le leggi federali dinanzi alla Corte costituzionale federale. Tuttavia, dal 1945 al 2000 su 4779 leggi approvate il Bundesrat ha espresso veto sospensivo solo 111 volte e solo in 12 casi il veto ha condotto a modifiche del testo di legge. In sostanza, il Bundesrat non svolge quel ruolo di coordinamento tra i diversi livelli di governo tipico della camera alta in un sistema federale, che invece in Austria è affidato ad una Conferenza dei Presidenti dei Laender, politicamente molto influente e costituzionalizzata col nome di Conferenza per l’integrazione dei Laender.

 

[25] Cfr. Calamo Specchia M., Il Senato in Belgio e in Francia, in Bonfiglio S. (a cura di), Composizione funzioni delle seconde camere. Un’analisi comparativa, Cedam, 2008, pag. 64 e ss.. Cfr.  Pinna M.E., Il Senato francese nel parlamentarismo contemporaneo, 16 maggio 2007, in www.federalismi.it, n. 10, 2007.

[26] Cfr. Colucci F., Paesi bassi, in Marcelli F. (a cura di), Le camere alte. Aspetti del bicameralismo nei paesi dell’Unione europea e negli Stati Uniti d’America, Quaderni di documentazione, Servizio studi del Senato della Repubblica, Roma, 1997, pag. 123 e ss. Il Parlamento olandese (i c.d. Stati generali) si articola in due camere: la Camera bassa (Tweede Kamer) è composta di 150 membri eletti con sistema proporzionale e a suffragio universale diretto per un mandato di 4 anni; la Camera alta (Eerste Kamer) è composta di 75 membri eletti con metodo proporzionale per un mandato di 4 anni dalle 12 assemblee legislative delle province nelle quali è suddiviso il territorio nazionale. La Camera alta non può proporre od emendare la legislazione, ma può solo confermare (o respingere in toto) le leggi approvate dalla camera bassa, per cui ha una ridotta capacità di influenzare la legislazione. Inoltre, il Senato olandese non può sfiduciare il governo. Si tratta di un’ipotesi di bicameralismo imperfetto.

[27] In tal senso, è di particolare interesse l’analisi comparata svolta in Bassanini F., Merlini S. (a cura di), Crisi fiscale e indirizzo politico, Il Mulino, Bologna, 1995. In particolare, cfr. Zanardi A., Organi, atti e procedure del bilancio federale degli Stati Uniti, pag. 59 e ss., dove si evidenzia che il soggetto politico di riferimento è l’intero Congresso. Cfr. altresì nella stessa opera Lotito P.F., Il processo di bilancio in Francia, pag. 311 e ss., dove si afferma che il ruolo svolto dal Senato francese è solo apparentemente minore, risultando in sostanza analogo a quello dell’Assemblea nazionale. Anche in Spagna la legge di bilancio è approvata secondo una procedura bicamerale; non così in Belgio.

[28] Infatti i membri di questa assemblea sono revocabili dai governi dei Laender (cui spetta la nomina), devono votare in modo unitario, non fruiscono della disciplina dell’immunità parlamentare e del diritto all’indennità ed il loro status è incompatibile (a differenza dei membri del Bundestag) con l’assunzione di cariche nel governo federale.

[29] Cfr. Palermo F., Nicolini M., Il Bicameralismo – Pluralismo e limiti della rappresentanza in prospettiva comparata, Napoli, 2013, 144 ss.

[30] Tale soluzione è stata formulata, ad esempio, da M. Luciani nel corso dei lavori della Commissione per le riforme costituzionali nominata nella precedente XVII Legislatura. Cfr. Presidenza del Consiglio dei Ministri (a cura), Per una democrazia migliore, Roma, 2013, in particolare Luciani M., 109 s. Diversamente, cfr. Salerno G. M., Il progetto di riforma costituzionale del Governo Renzi: qualche osservazione preliminare, in Federalismi.it, n. 8/2014, 4 s.

[31] Cfr. De Fiores C., Rappresentanza politica e sistemi elettorali, in Id. (a cura), Rappresentanza politica e legge elettorale, Torino, 2007, 11 ss.

[32] Cfr. Luciani M., La riforma del bicameralismo, oggi, in Rivista Aic.it, n. 2, 2014, 10; così v. anche Puccini G., La riforma del bicameralismo in Italia nella XVII legislatura: dalla relazione dei “Saggi” alla proposta Renzi, in Astrid Rassegna (http://www.astrid-online.it/rassegna), n. 9, 2014, 24.

[33] Questa tesi è stata sostenuta – in occasione dei lavori, nell’ultima legislatura, della Commissione per le riforme costituzionali – da Onida V., in Presidenza del Consiglio dei Ministri (a cura), Per una democrazia migliore, cit., 122, laddove afferma: “L’elezione diretta dei senatori (anche se collegata temporalmente con l’elezione degli organi regionali) comporta inevitabilmente la prevalenza della logica dei partiti e degli schieramenti politici nazionali, e mal giustifica la differenziazione di funzioni fra le due Camere…”. Tuttavia, riserve sull’elezione indiretta sono espresse anche da Ferrara G., La democrazia dimezzata, in il Manifesto, 2 aprile 2014, e da Villone M., Un Senato tutto sbagliato, in costituzionalismo.it-/notizie, 7 giugno 2014.

[34] Cfr. De Vergottini G., Sulla riforma radicale del Senato, in federalismi.it, n. 8/2014, 1 s., e Sgrò F., Riforma del Senato e contrappesi democratici, in www.rivistaaic.it, n. 2/2014, 3, i quali esprimono critiche sulla possibilità di cumulo dei mandati.

[35] In senso favorevole al vincolo di mandato cfr., tra gli altri, Pezzini B., La riforma del bicameralismo, in www.rivistaaic.it, n. 2/2014, 8 e Lanchester F., Un progetto squilibrato, in Federalismi.it, n. 8/2014, 3 s.

[36] Cfr, Bifulco R., Le proposte della Commissione per le riforme costituzionali sulla riforma del bicameralismo e la ‘scorciatoia’ monocamerale, in Rivista AIC, n. 1/2014, 5, il voto unitario è lo strumento con cui “si riuscirebbe a recuperare una caratterizzazione territoriale del Senato”.

[37] Legge 15 marzo 1997, n. 59, recante Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa; Legge 15 maggio 1997, n. 127 (Bassanini bis).

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